四川日?qǐng)?bào) 2016年12月01日
20個(gè)市州開始行使地方立法權(quán)后,5市誕生首部實(shí)體性地方法規(guī)
■劉佳
11月30日，對(duì)自貢、綿陽、南充、巴中和眉山5市來說，是值得載入史冊(cè)的日子——5市首部實(shí)體性地方法規(guī)在這天正式誕生。
2015年3月15日，十二屆全國人大三次會(huì)議審議通過的立法法修正案依法賦予設(shè)區(qū)的市和州地方立法權(quán)。根據(jù)規(guī)定，新增行使地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)市，可對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，并報(bào)省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后實(shí)施。
一年多以后，我省5部實(shí)體性地方法規(guī)是如何誕生的？誕生背后各地經(jīng)歷了什么？未來還將面對(duì)什么？
選項(xiàng)
大局所需+民心所向
密切關(guān)注改革發(fā)展中的突出問題、關(guān)系人民群眾切身利益的民生問題，對(duì)需要上升為法規(guī)制度層面的，及時(shí)啟動(dòng)立法，適時(shí)調(diào)整、規(guī)范和引導(dǎo)，是地方立法的根本遵循。國家賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的用意之一，即在“接地氣”，解決地方的實(shí)際問題、具體問題。
缺水，是自貢多年的痛。
作為全國50個(gè)最缺水城市之一，集中式飲用水水源地小而散、分布廣、污染源產(chǎn)生因素較多等問題，一直困擾著這個(gè)川南重鎮(zhèn)。
自貢市人大法制委主任委員劉劍還記得，在一次立法項(xiàng)目征求意見會(huì)上，一位群眾代表直截了當(dāng)指出，在自貢市的雙溪水庫、碾子灘水庫、烈士堰水庫等水源地，都存在農(nóng)業(yè)面源污染、畜禽養(yǎng)殖污染和人為活動(dòng)污染等破壞現(xiàn)象，強(qiáng)烈要求對(duì)破壞飲用水水源地的問題進(jìn)行嚴(yán)處?！皩?duì)集中式飲用水水源地保護(hù)的管理提供法律依據(jù)，保障飲用水水源達(dá)到和保持國家標(biāo)準(zhǔn)，非常必要。”自貢市人大經(jīng)過調(diào)研以及與相關(guān)職能部門的對(duì)接溝通，將飲用水水源地保護(hù)確定為立法項(xiàng)目之一。
無獨(dú)有偶，巴中也將首部實(shí)體性地方法規(guī)定在飲用水水源保護(hù)上。巴中市人大常委會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，這部具有里程碑意義法規(guī)的實(shí)施，將為加強(qiáng)該市飲用水水源保護(hù)和管理提供堅(jiān)強(qiáng)法制保障。
《綿陽市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》在提交省人大常委會(huì)審議之初，被多方寄予厚望。據(jù)了解，以前制定的《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》無法適應(yīng)現(xiàn)代城市管理的需要，有的處罰規(guī)定不明確、操作性不強(qiáng)，有的條款與新的法律相沖突，這是不少城市共同面對(duì)的難題?！霸谂f條例沒有修改前，制定地方性法規(guī)來解決存在的問題，綿陽的法規(guī)對(duì)各地有極大的借鑒意義?！笔∪舜蟪Ｎ瘯?huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人表示。
而眉山在獲得立法權(quán)之初，為城鄉(xiāng)規(guī)劃立法就被提到全市所有立法項(xiàng)目的最前端。眉山市人大常委會(huì)副主任李建章說，這兩年，眉山從城市到鄉(xiāng)鎮(zhèn)全域都進(jìn)行了高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃，“通過立法保證規(guī)劃的嚴(yán)肅性和延續(xù)性，整個(gè)城鄉(xiāng)發(fā)展會(huì)更有序。”
體現(xiàn)地方元素，也是各地首部法規(guī)的一大亮點(diǎn)。
今年初，南充市人大常委會(huì)通過報(bào)刊網(wǎng)絡(luò)向全市公開征集立法項(xiàng)目建議，該市五屆人大六次會(huì)議期間，又向全體市人大代表和政協(xié)委員發(fā)送問卷調(diào)查表1000余份，廣泛征求立法項(xiàng)目建議。最終，對(duì)城市園林綠化進(jìn)行地方立法從20多個(gè)立法項(xiàng)目中脫穎而出。
立法
專家把脈+廣泛民意
在法規(guī)草案起草階段，組織人大代表參與聽證會(huì)、征求意見會(huì)，確保民意得到表達(dá)；在法規(guī)草案審議階段，通過公開向社會(huì)征集意見建議、召開座談會(huì)、實(shí)地走訪調(diào)研等方式，廣泛聽取群眾意見建議，拓展群眾參與立法的渠道，成為5市首次開展實(shí)體性法規(guī)立法的“標(biāo)準(zhǔn)路徑”。
如何確保制定的法規(guī)可執(zhí)行、易操作、真管用、有特色？這是5市制定第一部實(shí)體性地方法規(guī)共同面臨的難題。
立足實(shí)際，是科學(xué)立法的前提。自貢市人大常委會(huì)建立專業(yè)人士參與立法工作機(jī)制，制定《自貢市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法咨詢管理辦法（試行）》，建立立法咨詢小組，吸納11名市內(nèi)外專業(yè)人士為立法工作“把脈”。小組成員包含高等院校、科研機(jī)構(gòu)等法學(xué)專家6人，律師2人，城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)專家3人。劉劍介紹，自2016年5月建立立法咨詢小組以來，僅在《自貢市集中式飲用水水源地保護(hù)條例》一審和二審階段，小組成員就列席或參加座談會(huì)2次，提出40余條意見建議。
綠地率標(biāo)準(zhǔn)是南充在此次立法中討論最激烈的問題?！瓣P(guān)于綠地率，有意見認(rèn)為，綠地率標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)要求，確保城市綠量只增不減，另一種意見認(rèn)為，標(biāo)準(zhǔn)過高，不符合當(dāng)前南充發(fā)展水平，缺乏可行性和操作性，如工業(yè)項(xiàng)目、物流倉儲(chǔ)項(xiàng)目的綠地率標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定偏高?！蹦铣涫腥舜蟪Ｎ瘯?huì)法工委主任宋先佐介紹，對(duì)行政處罰的標(biāo)準(zhǔn)也存在不同看法，有的認(rèn)為應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)懲罰與教育相結(jié)合的原則，有的認(rèn)為標(biāo)準(zhǔn)偏低容易導(dǎo)致低成本違法的出現(xiàn)。為此，南充市人大常委會(huì)邀請(qǐng)市級(jí)相關(guān)部門、市民代表、部分市人大代表對(duì)條例草案中新設(shè)行政許可、行政處罰和其他涉及行政管理部門與管理相對(duì)人之間重大利害關(guān)系的進(jìn)行聽證，充分聽取權(quán)利義務(wù)相對(duì)人意見，同時(shí)委托西南政法大學(xué)和西華師范大學(xué)的法學(xué)專家，對(duì)立法依據(jù)、立法原則、執(zhí)法主體、法律責(zé)任及條例草案中涉及的專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的問題進(jìn)行論證，最終得到各方認(rèn)可?！艾F(xiàn)在回頭來看，法規(guī)立項(xiàng)、起草、聽證、論證、審議的過程，就是一個(gè)反復(fù)論證、數(shù)易其稿、不斷完善、不斷成熟的過程，也是傾聽民心民意、凝聚集體智慧、達(dá)成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)的過程?！彼蜗茸粽f。
實(shí)施
擴(kuò)大宣傳+執(zhí)法檢查
目前，已有10個(gè)市的立法工作人員到省人大常委會(huì)法工委跟班學(xué)習(xí)。按比例，省級(jí)人大常委會(huì)法工委要有30名左右立法工作人員，設(shè)區(qū)的市要有10名左右立法工作人員，才能基本滿足立法工作需要。要適應(yīng)立法工作新要求，必須配足配強(qiáng)立法工作力量。
最新消息顯示，自貢、巴中、眉山的首部實(shí)體性地方法規(guī)將在2017年1月1日實(shí)施，綿陽、南充的也將從2017年3月1日起實(shí)施。實(shí)施前期準(zhǔn)備時(shí)間，各地在1個(gè)月到3個(gè)月不等，需要做的工作卻很相近。
首先是通過多種途徑讓老百姓知曉法規(guī)的各項(xiàng)內(nèi)容，加大宣傳，同時(shí)，政府的規(guī)范性文件有與之不相適應(yīng)的內(nèi)容，也將在這期間進(jìn)行調(diào)整?！胺ㄒ?guī)實(shí)施后，市人大常委會(huì)將通過跟蹤監(jiān)督、適時(shí)開展執(zhí)法檢查等方式，確保法規(guī)有效實(shí)施。”采訪中，5市人大常委會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人皆表示出類似的意思。
如今，南充的第二部實(shí)體性地方法規(guī)《南充市城鎮(zhèn)環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例（草案）》已進(jìn)入二審，《自貢市〈四川省物業(yè)管理?xiàng)l例〉實(shí)施辦法（草案）》也二審中，《自貢市井鹽文化遺跡保護(hù)管理?xiàng)l例（草案）》即將進(jìn)行一審。而根據(jù)眉山2016-2020年立法規(guī)劃，未來5年，預(yù)計(jì)有《眉山市大氣污染防治條例》《眉山市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)條例》《眉山市城市管理綜合條例》等超過10項(xiàng)具有眉山特色的地方性法規(guī)陸續(xù)出臺(tái)。更多信息顯示，多市第一部實(shí)體性地方法規(guī)的立法工作正緊鑼密鼓地推進(jìn)，很快，多地也將誕生首部實(shí)體性地方法規(guī)。
“目前在立法能力建設(shè)方面，各市州僅具備行使地方立法權(quán)的基本條件，立法工作隊(duì)伍和能力建設(shè)還需再加把勁。”在省人大常委會(huì)法工委主任田萬國看來，各地立法工作開展得紅紅火火是好事，但目前有的市州人大把法制委和其他專委會(huì)合在一起，難以保證法制委專門從事法規(guī)案統(tǒng)一審議的工作質(zhì)量；有的地方法工委工作人員還沒有完全到位，有的地方與立法有關(guān)的其他專門委員會(huì)也還沒有成立。
記者了解到，已有10個(gè)市的立法工作人員到省人大常委會(huì)法工委跟班學(xué)習(xí)，這是省人大常委會(huì)為各市州搞好立法指導(dǎo)服務(wù)的一項(xiàng)創(chuàng)新?！笆∪舜蟪Ｎ瘯?huì)將繼續(xù)通過加強(qiáng)培訓(xùn)、跟班學(xué)習(xí)、掛職鍛煉等方式，幫助提高各市州立法工作人員的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力?！碧锶f國說。
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